Nový stavební zákon? Nastupující vládní koalice chystá kočkopsa, který může systém zkomplikovat.

18. 11. 2021

Podle mezinárodního žebříčku Doing business patří Česko v povolování staveb mezi vůbec nejhorší státy světa. Díky novému stavebnímu zákonu by se situace mohla začít brzy měnit směrem k lepšímu. Je však otázkou, zda k tomu skutečně dojde. Signály přicházející z nově vznikající vlády Petra Fialy naznačují, že nová koalice chce tolik potřebný a kvalitní zákon ještě před jeho plnou účinností změnit. Podle dosavadních vyjádření hrozí, že vznikne jakýsi hybridní kočkopes, který změnu a urychlení stavebního řízení zcela rozbije.  Pojďme se podívat na současnou situaci a scénáře, které reálně hrozí.

Širší a rozumná shoda dá někdy zabrat i dobrým přátelům. O to složitější byla legislativní jednání, která jsme jako autoři komplexního znění stavebního zákona vedli společně se všemi dotčenými aktéry. Řada hráčů na úseku územního plánování a povolování staveb má logicky protichůdné zájmy a vzájemně přijatelný kompromis tak byl velmi křehký. Jako zpravodaj zákona mohu prozradit, že výsledku předcházela dlouhá a složitá jednání nejenom s opozičními stranami, ale také se zástupci samospráv, developerů, ochránců veřejných zájmů a různých profesních a zájmových organizací. Osobně si proto velmi vážím, že nám se tento kompromis podařil nalézt. Zákon desetiletí, jak někdy bývá označován nový stavební zákon, vstoupil v platnost 15. července 2021.

Jaká je současná situace?

Není žádným tajemstvím, že rychlost povolování staveb je u nás katastrofální. Podle zprávy Doing Business, kterou sestavuje Světová banka, se Česká republika ocitla na 157. příčce ze 190 porovnávaných zemí v kategorii vyřizování stavebních povolení. Před námi se tak umístily takové země, jako jsou například Barbados, Moldávie, Argentina nebo Kamerun.

Zatímco u lídra tohoto žebříčku Singapuru trvá délka stavebního řízení průměrně 36 dní, u nás je to průměrně 246 dní! A pozor, jedná se pouze o součet zákonných lhůt, nikoliv reálnou praxi, která je během na dlouhou trať. Například nyní v Praze trvá povolení stavby běžného bytového domu deset i více let. Nejedná se jen o rodinné nebo bytové domy. Stejné problémy mají veřejní investoři jako jsou samosprávy (města i kraje) a také státní organizace při realizaci klíčových liniových staveb – dálnic a železnic.

Problém je strukturální. Jedná se o chybné a nefunkční nastavení končícího stavebního zákona 183/2006. Ten je zkrátka přežitý a příliš komplikovaný. Byl přijat 14.3.2006 za sociálně demokratické vlády Jiřího Paroubka (odpovědným ministrem pro místní rozvoj byl Radko Martínek) a následující vlády pod taktovkou ODS ho několikrát novelizovaly. Aktuální poslední drobnou novelu provedla vláda Hnutí ANO a ČSSD ke dni 1.1. 2021. Velké množství na sebe navazujících novel bohužel žádné zlepšení nepřineslo. Naopak ukázalo na nedostatek systémového nastavení zákona. Původně dobře míněný princip přenesené působnosti povolování staveb na obcích (ctící princip subsidiarity) je nefunkční a vykazuje nízkou efektivitu.

Hlavním identifikovaným problémem je nejednotnost metodik, nezastupitelnost úředníků v případě personální nouze, rozdílné přístupy k prováděcím vyhláškám a značně kolísající profesní úroveň odpovědných úředníků. Stále složitější procesní požadavky nevyhovují nikomu. Díky stále novým a novým požadavkům na ochranu veřejných zájmů a na kvalitu staveb (často vycházejícím z evropské legislativy) se z celého procesu stává nepřehledná džungle, ve které se neorientují ani žadatelé o stavební povolení ani úředníci, kteří mají získat stanoviska DOSS a kteří mají nakonec povolení vydat. Na úřadech také často panuje alibismus a neochota řízení urychlit. Tu podtrhuje stav, kdy jsou závazné lhůty na vydání jakéhokoliv procesního kroku fakticky nevymahatelné. Výše uvedené problémy identifikovali v minulém volebním období (2017 – 2021) špičkoví odborníci na správní řád a na ekonomické procesy. Za ideové „otce“ nového stavebního řádu považujeme JUDr. Stanislava Kadečku, Ph.D. a profesora ekonomie Ing. Michala Mejstříka, CSc.

Oba autoři v úzké koordinaci s týmy z legislativní rady vlády a z Ministerstva pro místní rozvoj analyzovali současný stav a porovnali ho s příklady dobré praxe ze zahraničí. Jako jasně funkční řešení bylo navrženo sloučení celého stavebního řízení pod jednu instituci – tedy pod jednotnou státní stavební správu. Z této koncepce vyšel „komplexní pozměňovací návrh“, který jsme společně se skupinou poslanců podali v lednu 2021 před druhým čtením zákona a který byl nakonec přijat jako finální (a dnes platné) znění. I přes silný odpor Senátu (který bohužel vnímám jako politický, nikoli jako odborný) Sněmovna druhým hlasováním tuto verzi potvrdila a zákon nakonec vstoupil v platnost dnem podpisu prezidenta Miloše Zemana.

Nový stavební zákon přináší řešení

Nový stavební zákon převádí veškeré stavební úřady pod stát, pod jednotnou stavební správu. Základním stupněm stavební soustavy bude Nejvyšší stavební úřad NSÚ se sídlem v Ostravě a pod ním organizované krajské stavební úřady (chcete-li krajská pracoviště), které budou mít územní pracoviště v obcích, ovšem již rozhodně ne v takovém počtu obcí jako doposud. Dnes máme v republice zhruba 1 300 samostatných stavebních úřadů, na kterých pracuje více než 13 tisíc úředníků. Ti jsou ale navzájem nezastupitelní, takže se běžně nedodržují lhůty. Počet stavebních úřadů na úrovni obcí by se totiž měl snížit na zhruba 300, stejně tak klesne o cca 1/3 potřebný počet úředníků. Jednotný systém doplní ještě Speciální a odvolací stavební úřad SOSÚ se sídlem v Praze. Ten bude odvolacím orgánem pro prvostupňová rozhodnutí a zároveň stavebním úřadem pro specifické stavby (typicky velké infrastrukturní projekty státních investorů).

 Celková redukce počtu úřadů a na nich pracujících úředníků je možná díky digitalizaci celého procesu. S účinností nového stavebního zákona  stavebníci vše vyřídí z pohodlí domova nebo kanceláře, a to prostřednictvím Portálu stavebníka. Místo žádosti v papírové formě doplněné o řadu příloh, bude zájemci stačit podat žádost elektronickou, kterou jednoduše nahraje do Portálu stavebníka s veškerou projektovou dokumentací.  

 Důležitou změnou vedoucí ke zrychlení stavebního řízení, je zkrácené povolování a automatické rozhodování úřadů. Stavební úřad musí vydat rozhodnutí do 30 dnů ode dne doručení žádosti. Tuto lhůtu lze prodloužit, a to až o 30 dnů, ale pouze ve složitých případech, u přesně definovaných typů staveb, které jsou vyjmenovány v přílohách zákona. Pokud dotčený orgán v této lhůtě nerozhodne, považuje se jeho rozhodnutí za souhlasné a bez podmínek.

Přípravy na „spuštění“ nového stavebního zákona a postoj nové vlády Petra Fialy

Nově vznikající vládní koalice si je vědoma, že vzniku Nejvyššího stavebního úřadu (NSÚ) a Speciálního a odvolacího úřadu (SOSÚ) již nezabrání a je otázkou, zda by tak ve skutečnosti vůbec chtěla učinit. V současnosti totiž běží vypsané výběrové řízení na post předsedy Nejvyššího stavebního úřadu. Proces je transparentní, zástupci končící vlády ve všech krocích úzce spolupracují s nově nastupující koalicí a tak mají strany ODS a Piráti ve výběrové komisy každá svého zástupce. Kromě tendru na předsedu úřadu už byla vypsaná všechna nezbytná výběrová řízení na technické vybavení. V běhu jsou tendry jak na výpočetní techniku, tak na IT systémy portálu stavebníka a na digitalizaci workflow celé stavební správy. Tyto dodavatelské kroky jsou totiž úzce svázány s financováním z evropského fondu obnovy, které má své přísné časové lhůty.

I přesto, že jsou přípravy na start nové stavební správy v plném proudu a nelze je zastavit beze škod, zaznívají z nově vznikající koalice hlasy, podle kterých by se vše mělo změnit. Strany nově vznikající pětikoalice pochopily, že jejich předvolební sliby nelze splnit a tak hledají řešení, jak si zachovat tvář. Díky tomu navrhují vznik hybridního modelu dvou systémů – bez nadsázky kočkopsa. Podle jejich řešení by současný systém stavebních úřadů v přenesené působnosti na úrovni obcí a krajů zůstal zachován a vedle toho by podle nového stavebního zákona vznikl  pro vyhrazené stavby NSÚ a SOSÚ. V takovém návrhu by zůstaly obecní stavební úřady pro občany a nedošlo by ke vzniku krajských stavebních úřadů tak, jak to předpokládá nový stavební zákon.

Pokud by se tyto zvěsti naplnily, pak vedle sebe poběží paralelně dvě struktury. Jednak starý stavební systém povolování pro obce a kraje v přenesené působnosti a jednak nový stavební zákon pro vyhrazené stavby. Vedle toho vznikne nová státní správa, a to NSÚ a SOSÚ, pod které se přesunou vyhrazené státní stavby, včetně integrovaných dotčených orgánů. Tímto krokem tak dojde k vytvoření dvou struktur stavebních úřadů, což by bylo jednoznačně krokem k horšímu.

Dopady navrhované změny považuji za alarmující. Stavební řízení bude chaotičtější než kdykoliv předtím, v povolovacím procesu bude chaos a nejednotnost. Nebyla by možná jednotná digitalizace, nebylo by možné požadovat závazné lhůty, mohli bychom zapomenout na vzájemnou zastupitelnost úředníků, atd. atd. Velký zmatek by začal panovat na úseku dotčených orgánů stavební správy, kdy by nebylo jasné, kdo a komu má jakou stavbu povolit a kdo se kam bude integrovat (pokud vůbec). V hybridním systému nelze mít jednotnou strukturu stavebních úřadů a současně zachovat všechny urychlující procesy, jako je například apelace, opatření proti nečinnosti apod. Jak obce, tak i kraje se budou zmítat v chaosu. Nápor agendy nebudou zvládat a logicky nebudou stíhat. V důsledku toho bude muset dojít k navyšování počtu úředníků. Za této situace nebude možná zastupitelnost úředníků, protože stavební řízení se bude dále odehrávat na úrovni obecních stavebních úřadů. Připomínám přitom, že právě zastupitelnost je jednou z předností nového stavebního zákona, která stavební řízení výrazně urychlí. Naznačené zásahy do složité struktury nového stavebního řádu by zároveň ohrozily čerpání evropských dotací a v konečném důsledku mohou zastavit celý proces digitalizace. Dodávám, že stejně ohrožující je také aktivita Pardubického kraje, kde stávající vedení z politických a partikulárních zájmů navrhuje odložení účinností celého nového stavebního řádu.

Řešením může být dohoda  - nikoli politická, ale odborná

Pokud si nově nastupující koalice chce zachovat tvář, pak lze přistoupit k problému odborně. Během třetího čtení zákona na plénu Poslanecké sněmovny zůstalo tzv. „před branami“ určité množství dobrých pozměňovacích návrhů. Některé z nich nebyly dopracovány k dokonalosti, některé neměly potenciál na širší shodu a přitom by  kvalitě územního plánování a povolování staveb pomohly. Kolegům ze sněmovních stran proto nabízím spolupráci. Pojďme vydefinovat prospěšné pozměňovací návrhy. Najděme nad nimi odbornou shodu se všemi hráči v oboru a vložme je jako inovaci (vylepšení) do současného znění nového zákona. Neměňme však strukturální nastavení a základní principy, které jsou již nyní ve vysoké fázi přípravy. Jako nejdůležitější témata k této odborné shodě napříč sněmovními stranami vidím následující oblasti:

• Územní plánování obcí a měst v samostatné působnosti (podle tohoto principu budou mít samosprávy silnou a výraznou roli při rozvoji vlastního území, samostatné povolení stavby už bude jen technikálií, kterou pro ně obstará státní stavební správa)
• Jasné opatření proti nečinnosti stavebního úřadu (fikce souhlasu platí pro DOSS, ale není vyřešena u samotných úředníků SÚ)
• Lepší a přesnější vydefinování požadavků hmotného práva (moderní definice architektonických a urbanistických požadavků na městské a zastavěné oblasti, včetně požadavků ekologie a zdravého životního stylu)
• Posílení role stavebníka v soudním přezkumu
• Posílení procesní role obcí jako dotčeného orgánu ve stavebním řádu tak, aby mohly efektivně hájit své zájmy už během stavebního řízení.